201604.10
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Fuera de ordenación y situaciones asimiladas en la nueva Ley 2/2016, del Suelo de Galicia

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Sin duda alguna un elevado porcentaje de edificaciones existentes en las ciudades y pueblos gallegos se encuentran en la denominada situación urbanística de “fuera de ordenación”, al punto que lo que debería resultar en cierto modo excepcional se ha convertido en regla casi general, salvando aquellas viviendas y edificios de reciente construcción.

Por ello resulta más que conveniente abordar los cambios que la nueva norma gallega de suelo trae a este régimen especial.

Debe recordarse que tradicionalmente la figura del fuera de ordenación se ha definido en las diferentes normas urbanísticas como aquella situación en la cual, edificios erigidos en su día al amparo de un Planeamiento determinado ven como con ocasión de la aprobación de un posterior Plan que modifica al anterior, dejan de cumplir algunos parámetros de la ordenación. Un  ejemplo paradigmático es el de edificios construidos en una calle de, por ejemplo, 6 metros de ancho, para el cual el nuevo planeamiento propone ahora un ancho de 8 metros, retrocediendo las alineaciones oficiales un metro respecto al eje del vial de lo que figuraba en el Plan anterior;  o aquel otro de un inmueble de cuatro alturas situado en una manzana para la que el nuevo Plan solo autoriza tres plantas.  Dicha mutación del Planeamiento no convierte desde luego en ilegales las edificaciones, ni les genera ninguna carga de adaptarse al Plan en un determinado plazo, pero si las deja dentro de dicha figura, con limitaciones evidentes.  A esa forma de alcanzar la situación de fuera de ordenación se une otra bien diferente, como es la de aquellos edificios ilegales ya en origen, por carecer de licencia o haber sido ejecutados sin respetar ésta,  frente a los cuales la Administración no llegó a demandar la restauración de la legalidad mediante la iniciación de un expediente de restitución de la legalidad en el plazo previsto por la norma.  Situación reconocida por el actual artículo 153.2º de la Ley 2/2016.

Por su especial naturaleza, el fuera de ordenación constituye, por tanto, una suerte de limbo para los inmuebles, que ni residen en el infierno de obras condenadas a la desaparición por ilegalidad, ni tampoco gozan de los beneficios de edificaciones conformes con el Planeamiento – aunque sí con el ordenamiento jurídico -.  Ello provoca dos consecuencias conectadas entre sí.  La primera, la limitación de obras que se pueden acometer en las mismas, en especial en cuanto a su rehabilitación,  ampliación y/o cambio de uso.  La segunda, su pérdida de valor económico, precisamente debido a dichas limitaciones para obrar en la construcción, la cual no es susceptible de indemnización alguna por parte de la Administración.

Sentado lo anterior, el artículo 103 de la derogada Ley 9/2002, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, distinguía dos situaciones diferentes dentro de esta figura urbanística.  De un lado, la situación de fuera de ordenación total, definida como aquella generada por completa incompatibilidad con las previsiones del Planeamiento, en donde se autorizaban la realización de meras obras de conservación y las necesarias para el mantenimiento del uso preexistente.  De otro, la situación de fuera de ordenación parcial, que se daba al incumplirse solamente algunas condiciones (p.ej.,altura máxima o retranqueos), en donde se contemplaba la posibilidad de obras de mejora, reforma y ampliación que expresamente contemplase el Planeamiento respectivo.  Cuestión ésta que generó bastantes problemas habida cuenta que una gran parte de Concellos gallegos nunca llegó a adaptarse a la Ley 9/2002.

La ley 2/2016, de suelo de Galicia, en su artículo 90, sucesor del derogado artículo 103 de la Ley 9/2002, trae como principal novedad la eliminación a la referencia del subtipo de régimen de fuera de ordenación parcial, para referirse únicamente a una única situación de “fuera de ordenación” en su apartado 1º,  cuya equivalencia con el fuera de ordenación total de la LOUG 9/2002 es, en todo caso, evidente.  El artículo 90.1º de la LSG contiene una relación cerrada de los supuestos de fuera de ordenación, a diferencia de lo que sucedía en el artículo 103.2º de la  LOUG 9/2002 respecto al fuera de ordenación total,  indicando la nueva norma que quedarán afectados por tal situación: “los edificios, construcciones, e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico que resulten incompatibles con sus determinaciones por estar afectados por viales, zonas verdes, espacios libres, dotaciones y equipamientos públicos”.   Por tanto, no cabe dudar sobre cuando un edificio estará o no en la referida situación de fuera de ordenación.  De este modo, quedará afectada por tal situación un inmueble construido en una parcela en la cual el nuevo Planeamiento sitúa una zona verde o un colegio, o aquella otra construcción sobre la cual pase el trazado de un nuevo vial.    En estas construcciones solo podrán realizarse obras de conservación y las necesarias para el mantenimiento del uso preexistente, debiendo renunciar expresamente los propietarios al incremento de valor expropiatorio futuro.  Exigencia esta última no contenida en el artículo 103 de la LOUG 9/2002 pero que venía exigiéndose en virtud de lo dispuesto en el Reglamento de disciplina urbanística de Galicia aprobado por Decreto 28/1999,  y ello por cuanto se trataba de evitar que las obras conllevasen una revalorización que dificultase su expropiación futura, y por tanto el desarrollo de las nuevas determinaciones del Plan.

¿Y qué sucede ahora con la situación de fuera de ordenación parcial de la LOUG 9/2002?.  Pues hay que decir que formalmente tal subcategoría desaparece como tal, si bien,  y a  ello se dedica el apartado 2º del artículo 90, subsiste implícita en la normativa, que contiene un tratamiento similar al previsto en el apartado 3º del artículo 103 de la LOUG aunque más genérico e indefinido.  Al respecto dice el citado artículo 90.2º de la LSG que “el Planeamiento Urbanístico determinará el régimen al que deban someterse las edificaciones, construcciones e instalaciones preexistentes a su aprobación definitiva que no sean plenamente compatibles con sus determinaciones, pero que no estén incursas en la situación de fuera de ordenación, conforme a lo señalado en el punto anterior, y se podrán realizar, como mínimo las obras señaladas en el punto anterior.”   Es de advertir que tampoco se exige, para dicha situación, la exigencia de renuncia al incremento del valor expropiatorio (que en la legislación precedente se venía aplicando a ambos regímenes), y en contraposición a lo previsto en la derogada LOUG 9/2002, no se definen ahora ya las obras “a mayores” que podrán realizarse en tal situación, derivando dicha labor al Planeamiento.

Es importante ver someramente la relación del citado artículo 90 con el artículo 40 de la LSG,  precepto éste que introduce una novedad sumamente relevante para edificaciones situadas en suelo rústico y de núcleo rural y que contiene, de forma colateral, un régimen complementario para edificaciones en la antigua categoría de fuera de ordenación parcial.   Dicho artículo determina la posibilidad de acometer, en edificaciones tradicionales existentes en cualquier categoría de suelo de núcleo o de suelo rústico, y sin necesidad de cumplir todos los parámetros urbanísticos a excepción del límite de altura, obras de rehabilitación, reconstrucción y, por razones justificadas, ampliación incluso en volumen independiente, sin superar el volumen original, manteniendo en todo caso las características esenciales del edificio.  Señalar que, a los efectos del citado artículo 40, tendrán la consideración de edificaciones tradicionales todas aquellas sin excepción existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana; la cual tuvo  lugar el 25 de mayo de 1975.  Y ello con independencia de la tipología y características de las mismas, pues la norma no impone que deban resultar viviendas o construcciones usualmente consideradas como “tradicionales” en el medio rural gallego, en el sentido por ejemplo que sí otorgaba la Ley 9/2002 en el artículo 29 al referirse a viviendas de núcleos rurales.   Sin duda dicho precepto supone un acierto en la medida en que permite acomodar a nuevas necesidades familiares primitivas viviendas rurales de pequeña planta que se encontraban en la antigua situación de fuera de ordenación parcial (muchas veces por no cumplir superficie de parcela, ocupación máxima, frente mínimo, etc…), y que  hacían muy complicada, sino imposible, que resultasen una opción atractiva en el mercado para su adquisición o reforma al no poder ser ampliadas ni, por tanto, cubrir las necesidades que demanda una vivienda residencial moderna. Tal situación derivaba en ocasiones en que por los propietarios se optase por abandonar cualquier posibilidad de adquisición y reforma del inmueble, lo que ha llevado a generar algunos verdaderos núcleos fantasma en el rural.  Tal previsión supone una medida que, sin ser suficiente, debería ayudar a aliviar algo la delicada situación poblacional de dichos núcleos interiores.   En todo caso, merece indicar que el artículo 40 de la LSG no se refiere, ni trata en exclusiva, de edificaciones en la precedente situación de fuera de ordenación parcial, pues sirve también para aquellas edificaciones en las que cumpliéndose la totalidad de parámetros del Plan en vigor se pretende realizar una ampliación que no resultaría permitida en el Planeamiento respectivo, pero sí autorizaría el artículo 40 en las condiciones citadas.   Por ello, tampoco se exige aquí renuncia alguna al incremento del valor expropiatorio.  La edificación resultaría ajustada al ordenamiento urbanístico.

En definitiva el nuevo marco normativo  arroja tres nuevas situaciones:

  1. Edificaciones en situación de fuera de ordenación por quedar afectadas por nuevos viales, zonas verdes, espacios libres, dotaciones y equipamientos públicos en el Planeamiento. En ellas se podrán autorizar solamente obras de conservación y las imprescindibles para garantizar el uso preexistente.
  2. Edificaciones que sin encontrarse en el supuesto precedente incumplirían algún parámetro del Planeamiento. En las mismas resultan autorizables, además de las obras señaladas en el apartado precedente, aquellas otras que determine el Planeamiento.
  3. Edificaciones preexistentes al 25 de mayo de 1975 situadas en súelo de núcleo rural o en suelo rústico que incumplirían algún parámetro urbanístico.   En éstas se podrán autorizar, además de las ya señaladas en los apartados a) y b),  aquellas obras de rehabilitación, reconstrucción y, por razones justificadas, ampliación incluso en volumen independiente, sin superar el 50% del volumen original de la edificación.

Por último, hay que apuntar que el artículo 205 del Reglamento de la Ley de Suelo de Galicia aprobado por Decreto 142/2016, de 22 de septiembre (RLSG) que desarrolla el artículo 90 de la LSG, ha introducido algunos matices al artículo 40 de la LSG que conviene tomar en consideración.

En primer lugar, precisa que el régimen del apartado 1º del artículo 90 LSG (antiguo fuera de ordenación total) será de aplicación general a edificios, construcciones e instalaciones existentes en suelo urbano no consolidado, áreas de suelo de núcleo rural en las que se prevean actuaciones de carácter integral, suelo urbanizable y en terrenos afectados a sistemas generales, mientras no esté aprobada definitivamente la ordenación detallada de tales ámbitos.

Además precisa que, en estos casos,  la renuncia al incremento del valor expropiatorio no afectará a las obras que sea obligatorio realizar para mantener el inmueble en adecuadas condiciones de conservación, de acuerdo con el correspondiente informe de evaluación del edificio, cuando este sea obligatorio según la normativa por la antigüedad de la edificación. Lo cual es del todo lógico y razonable pues se tratará de obras que persigan la mera conservación de lo existente, y no su revalorización o mejora.


Ltdo. Santiago Nandín Vila.

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